La Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña: algunas precisiones sobre su verdadero significado y alcance

1. Una Sentencia equívoca. Seguramente éste es el calificativo que mejor cuadra a la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña. De una parte, si nos atenemos a su fallo, el Estatuto habría salido prácticamente indemne del juicio de constitucionalidad. De otra, tras la lectura de sus fundamentos jurídicos, bien puede afirmarse que ese Estatuto ya no es lo que pretendía ser. La Sentencia ha alterado de raíz su sentido y las finalidades perseguidas con su aprobación. Veámoslo.
2. La publicidad anticipada del fallo (en una práctica del Tribunal poco habitual y escasamente recomendable, aunque la trascendencia del asunto y las filtraciones, al parecer imposibles de evitar, debieron aconsejar hacerlo) permitió que, sobre todo desde el Gobierno, se expresase esa valoración. Los datos, ciertamente, eran incontestables. El Tribunal Constitucional había declarado que, de 115 artículos, 9 disposiciones adicionales y 3 disposiciones finales impugnados, sólo incurrían en vicio de inconstitucionalidad, y con muy desigual alcance, un total de 14 artículos. Al dato no se le podía negar relevancia. En términos cuantitativos, podía manejarse como una evidencia clara del marcado «desencuentro» entre la valoración jurídica del Estatuto de Cataluña por parte de los recurrentes y la que finalmente había sancionado el Tribunal Constitucional. Había quedado demostrado que, en la mayoría de los casos, aquéllos estaban gravemente equivocados en su interpretación acerca del alcance de las previsiones y mandatos constitucionales que configuran la estructura territorial del Estado y todos sus elementos (posición institucional de las Comunidades Autónomas, incluida Cataluña, y sus relaciones con el Estado; contenido posible de los Estatutos de Autonomía; cúmulo de competencias que pueden asumir; sistema de financiación, etc.), mientras que, en líneas generales, las Cortes Generales habían acertado en el entendimiento de las posibilidades y límites que ofrece el texto constitucional. Los errores de los recurrentes aún podía parecer más llamativos si se destaca que el Tribunal no había llevado a su fallo ni una sola declaración de inconstitucionalidad relativa al Título I (a pesar del novedoso catálogo de derechos, deberes y principios rectores que sanciona y que llevaron a la impugnación de 12 artículos, de un total de 29), ni al Título V (que establece la famosa «bilateralidad» de las relaciones Estado-Generalitat, lo que determinó la impugnación de 16 artículos, de un total de 26) Más aún. A excepción del Título III (relativo al «Poder Judicial en Cataluña»), por relación al cual se había apreciado el grueso de inconstitucionalidades, tampoco dejaba de sorprender que de todo el Título IV (relativo a las Competencias, con un total de 63 artículos de los cuales fueron impugnados 50), en realidad la única inconstitucionalidad formalmente declarada como tal hubiera sido la relativa a la configuración estatutaria de las bases estatales (artículo 111) como «principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley», lo que explicaba, a su vez, que, en coherencia con ese pronunciamiento, también se hubiera rechazado el mismo entendimiento de la competencia estatal que se había reflejado en el artículo 120.2, a propósito de la regulación de las cajas de ahorro, y en el artículo 126, en relación ahora con las entidades de crédito. Así pues, sólo y exclusivamente en lo que se acaba de indicar habrían acertado los recurrentes, ya que todas las demás impugnaciones (que, como acabo de recordar, prácticamente afectaban a todos los artículos del referido Título) habían quedado rechazadas. Complementariamente a lo que se acaba de decir, si se fijaba la atención en el contenido de los preceptos declarados inconstitucionales, podía quedar reforzada la impresión de que el Estatuto había salido en gran medida indemne del juicio de constitucionalidad. No cabía decir, en efecto, que la Sentencia hubiera sido especialmente receptiva a los reparos de constitucionalidad formulados. En términos cualitativos, el Tribunal Constitucional apenas había encontrado vicios de inconstitucionalidad en la norma estatutaria cuestionada.
3. No obstante, más allá de esas declaraciones de inconstitucionalidad, en el mismo fallo aparecían referidosotro grupo de preceptos (que en número doblan prácticamente a los declarados inconstitucionales) que también habían quedado «afectados» por la Sentencia. Y entre esos preceptos que no se consideraban inconstitucionales si se interpretaban en los términos establecidos por la Sentencia, figuraban buena parte de los que configuran la estructura básica del nuevo Estatuto (caracterización de Cataluña como nación; fundamento del autogobierno en los derechos históricos del pueblo catalán; ciudadanía catalana y derechos y deberes lingüísticos en Cataluña; relaciones entre el Estado y la Generalitat en términos de bilateralidad; sistema de financiación; el fundamental nuevo modelo de atribución de competencias; etc.) En la medida que cualquier otra interpretación de esos preceptos distinta a la establecida por la propia Sentencia quedaba proscrita, fácilmente se comprende que el conocimiento de los fundamentos jurídicos resultaba decisivo para valorar en su justo alcance el resultado final. De ahí que la Sentencia, atendiendo a su fallo, pudiera inducir a equívoco. A la postre, todo dependía del alcance de la interpretación que el Tribunal hubiera realizado de ese conjunto de preceptos.
4. Pues bien, una vez hecha pública la Sentencia, el equívoco se ha desvanecido. Las interpretaciones de conformidad de todo ese conjunto de preceptos resultan capitales y decisivas. Tanto, que es posible afirmar que tras la Sentencia estamos ante un Estatuto distinto (incluso, radicalmente distinto), aunque, por razones más políticas que de estricta razón jurídica, gran parte del mismo no haya sido formalmente declarado inconstitucional y nulo. La lectura de los fundamentos jurídicos en los que se exponen los motivos que han llevado al Tribunal a esas interpretaciones inevitables para salvar formalmente la constitucionalidad de tales preceptos, permite concluir que la norma estatutaria ha sufrido una profunda transmutación, pasando a ser materialmente otra distinta.
5. Con todo, la completa lectura de la Sentencia aún resulta más devastadora para la suerte del Estatuto. Porque las correcciones interpretativas no se ciñen a los preceptos enumerados en el fallo. Hay muchos más (prácticamente son contados los que logran escapar a la corrección) que dejan de tener el sentido y la funcionalidad que con su aprobación se perseguía, al no permitirlo la Constitución. Desde luego, de haberse llevado al fallo todas las correcciones que en el entendimiento de todos esos preceptos impone el Tribunal, no es exagerado afirmar que más de una centena de artículos del Estatuto habrían figurado en el fallo de la Sentencia.
6. Queda confirmado, pues, que la Sentencia induce deliberadamente a equívoco, dado que el fallo maquilla su verdadero alcance. En el fondo, una descalificación notoria del intento estatutario de franquear los límites constitucionales a base de una pretendida «ingeniera jurídica» (prestada por algunos renombrados juristas) que, como los hechos han demostrado, más bien era fruto de triquiñuelas en algunos casos ingeniosas pero carentes de resistencia a un análisis jurídico mínimamente riguroso (como, por lo demás, sospecho que siempre lo han sabido los propios autores de la obra). En cualquier caso, si en términos de éxito o fracaso se quiere plantear la cuestión (aunque no son los términos ni la manera más apropiados cuando de acciones emprendidas en defensa de la Constitución se trata), palmario es que el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por los diputados populares no era, como algunos se han permitido decir, infundado, ni arbitrario, ni, desde luego, fruto de una táctica «filibustera» de malos perdedores. Como bien ha quedado demostrado tras la Sentencia, todo lo contrario.
7. Es verdad, en fin, que ese esfuerzo de la Sentencia por evitar dentro de lo posible la descalificación formal de lo que, sin embargo, materialmente no había más remedio que descalificar, dando entrada para ello a la técnica de la «sentencia interpretativa de rechazo» y a numerosas «interpretaciones conforme a laConstitución», resulta criticable por diversas razones. Atendiendo a la función que constitucionalmente tiene atribuida el Tribunal Constitucional, la crítica no sólo debe serlo por el equívoco al que inevitablemente inducirá a quién no se moleste en analizarla detalladamente (aunque habrá lectores predispuestos a dejarse inducir), sino porque en no pocos de los preceptos sujetos a interpretación, en rigurosos términos nada había que interpretar. Dada la contundencia de sus términos literales, en muchos casos el desenlace del problema de constitucionalidad suscitado no podía ser otro que, o la declaración de inconstitucionalidad, o, de contrario, la desestimación y rechazo de los vicios de inconstitucionalidad que se hubieran denunciado.
8. Sin embargo, el Tribunal ha soslayado en cuanto ha podido el dilema para colocarse en una posición intermedia, buscando determinadas interpretaciones (aún a costa, si fuera necesario, de prescindir y alterar el significado gramatical y normal entendimiento de las palabras, forzando su literalidad misma hasta llegar, incluso, a hacerles decir lo que no dicen) con la finalidad de evitar la formal declaración de inconstitucionalidad. El Tribunal, en efecto, se ha adentrado en una complicada operación que, fácilmente se comprende, genera indudables dosis de inseguridad jurídica. Además, ese uso de la interpretación conforme no siempre ha tenido el mismo tratamiento formal, poniéndose de manifiesto la inexistencia de un criterio jurídico-constitucional que pueda dar cuenta del por qué unos preceptos se han llevado al fallo y otros muchos no. De nuevo, no resulta gratuita la sospecha de que la única explicación puede estar en razones ajenas a la única por la que debe guiarse un Tribunal Constitucional, es decir, por la razón jurídica.
9. No son afirmaciones gratuitas. Los cuatro votos particulares que habían sido anunciados por la Presidenta en su comunicación del fallo (los formulados por los magistrados Conde, Delgado, Rodríguez Zapata y Rodríguez Arribas, aunque luego se ha añadido uno más, el del magistrado Gay), se lamentan precisamente de que la Sentencia haya seguido esa dirección. En no pocos aspectos, la discrepancia no es tanto con lo que en el cuerpo de la Sentencia se dice, sino con las consecuencias a las finalmente se llega. También con la extralimitación que esa práctica comporta y los inevitables problemas de seguridad que conlleva. Se trata de algo bien conocido y denunciado en la doctrina constitucionalista, que viene advirtiendo del efecto patológico de este tipo de sentencias interpretativas de rechazo, pues, al preservar a toda costa la constitucionalidad de la ley mediante la alteración de su enunciado normativo y la creación de una norma nueva (eliminando, por tanto, de una manera artificiosa las contradicciones entre el texto constitucional y la ley), terminan por disminuir la capacidad de adaptación evolutiva del texto constitucional en virtud del poder de reforma. En definitiva, resulta objetable la debilidad que manifiesta la Sentencia a la hora de hacer pública su decisión en la parte dispositiva de la misma. Una decisión que no se compadece con su verdadero juicio, que en relación a muchos y fundamentales preceptos no es otro que el de que una buena parte del Estatuto, en su literalidad misma, resulta incompatible con la letra de la Constitución vigente.
10. Con todo, esas fundadas críticas que merece la Sentencia, no deben oscurecer la verdadera trascendencia de la misma. Una trascendencia que se realza a la vista de que la descalificación plena del Estatuto está
suscrita por la totalidad de los magistrados (a excepción del magistrado Gay, en el extremo relativo a la proclamación de Cataluña como nación) En lo sustancial, las discrepancias son más de carácter formal que material. Con ello no pretendo restar importancia a las mismas, dado que el carácter fuertemente interpretativo de la Sentencia no dejará de generar innecesariamente algunas dificultades para la plena efectividad de las declaraciones que contiene. Pero no es menos cierto que entre los magistrados no ha habido desacuerdo a la hora de afirmar que la Constitución fija unos límites infranqueables que, sin embargo, el Estatuto había pretendido desconocer. Y esos límites quedan contundentemente afirmados, lo que lleva a una importante corrección del Estatuto. A la postre, la realidad es que de poco sirve el mantenimiento formal de unos preceptos que han dejado de significar lo que se pretendía y se quería que significasen. Frente a ello, la opinión unánime del Tribunal es taxativa: ese significado no tiene cabida en la vigente Constitución. No debe extrañar entonces la reacción (en verdad insólita, por no utilizar otro calificativo, ya que viene a cuestionar abiertamente las bases mismas del Estado constitucional y democrático de Derecho) que la Sentencia ha desencadenado. Aunque con enormes dificultades y con un desgaste institucional de primera magnitud (que costará tiempo en reparar), al final se ha logrado zanjar la cuestión. El Estatuto de 2006 fue un intento de ir mucho más lejos de lo que la vigente Constitución permite. Pero ha quedado claro que en tanto ésta no se modifique, esas pretensiones no son jurídicamente posibles. Lo que ahora espera es que la Constitución sea por todos respetada.

 

Germán Fernández Farreres. Catedrático de Derecho Administrativo UCM

Publicado en Iustel. Diario del Derecho, 13/07/2010